根基不牢：阿富汗《采矿法》草案分析

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摘要 

阿富汗的矿藏资源得天独厚，价值可能达万亿美元[i]。阿富汗政府及其国际伙伴显然希望这些资源能够成为该国的发展动力，减少其对外国援助的依赖，并正在努力促进采矿业的繁荣。但是，和其他饱受冲突之苦的国家一样，阿富汗面临着巨大的风险，因为自然资源的开发恐导致动荡和腐败，可能反而使阿富汗人民及其汗经济受到损失。如果阿富汗要避免这种“资源诅咒”，就必须建立起一个强有力的法律和监管框架。

我们的分析将突出以下的领域。当然，前4项是最紧迫的，它们既触及了一些最严重的问题，也是在法规或其他法律中难以得到充分解决的。

• 在这个受冲突严重影响的国家，并无法律条款来确保采矿不会催生冲突，而一旦采矿成了非法武装团体的财源，或是安全部队保护矿业经营的行动，都有可能造成冲突。靠矿产支持的武装团体会造成巨大的破坏，这种危险是毋庸置疑的；刚果民主共和国（刚果（金））就是一例，而阿富汗库纳尔省铬铁矿开采中民兵武装的卷入仍历历在目。因此，禁止武装团体从采矿中受益，并与当地人就安全问题进行协商，将有助于解决问题。
• 在《采矿法》草案中，几乎没有关于招标承包程序或者矿区使用费和收入的任何细节（比现行法律还要少）。招标过程通常会被滥用，以便从国家手中剥夺大量的收入。这部新法应制订有力的公正、竞争和透明的招标原则，比如明确的合格标准和公平对待所有企业等。这部法律还应该要求把包括税费在内的所有采矿收入（而不仅仅是矿区使用费）打入一个单独的透明账户。
• 新法草案要求那些最大的矿产开发合同必须公开，但并未要求普通采矿合同及其相关文件公开的具体内容。比起2012年政府广受欢迎的公开大部分现有合同的决定，这是一个倒退。如果不公开合同内容，阿富汗人民将无从了解某个采矿合约对国家究竟是利是弊，也无从知道其是否得到了应有的落实。尽管新法律在透明度方面有一些值得赞赏的条款（包括首次提出所有文件都是非保密性的默认设定），但仍然需要有明确的规定，即要求公布申请采矿执照的企业真正的实益拥有权，这将有助于防止腐败和利益冲突。因为利用空壳公司通过腐败及施加不正当的影响来逃税或者隐瞒决标的例子不胜枚举。新法律可能被解读为赋予企业无限制的用水权，这可能带来巨大的环境破坏，威胁到千万人的生计。而现行法律则有更清楚的规定，防止过度用水。
• 新法律要求采取环境保护和社区发展措施，但只是在经营许可批准之后。它并未明确规定在投标或决定哪个企业中标时，企业或政府要对当地社区的福祉、可能存在的环境和社会影响进行评估，并将其考虑在内。
• 新法律要求企业要雇用“阿富汗国民”，与2010年的法律有所不同。但它并未明确地要求企业尽量雇用矿区当地人，这就可能减少当地人在项目中的利益，增加冲突的风险。像哈吉加克等地使用外来工人，已经造成了紧张形势。
• 关于解决围绕采矿的争议和不满，新法的条款规定了独立仲裁，但对于这个过程的实现等某些重要原则和保障并未明确规定。比如，有条款规定仲裁的成本由各方均摊，可能会将受采矿影响的贫困社区拒之门外。而当这些社区的不满得不到解决时，就可能会诉诸武力反抗。
• 新法律要求合同必须由一个部级委员会批准，但通过强化国会调查和审议作用应该能实现更有力的采矿独立监督。社区对采矿的监督以及一个由不同利益相关方组成的独立咨询委员会将有助于强化监督，比如通过确保环境和社会规划得到应有的制订和执行。
• 新法律还有关于移民安置、强制性征购以及土地或财产的损害赔偿条款，但许多关于这些问题治理的关键原则却并未得到体现，比如对失去生计以及单纯按照土地市价的补偿。这增加了不公以及滥权的风险。
• 新法律主要把权利和补偿赋予土地所有者，而非合法居住者，即使他们已经在这块土地上合法居住了很多年。这意味着那些租用土地的村民们在其土地被采矿活动毁坏时，可能什么都得不到。

上述新法律中的一些方面反映了某种担忧，即担心法规或社区参与会导致国会议员或当地团体以采矿项目进行要挟，阻止在采矿上的投资并妨碍经济增长。但良好的治理不应视为矿产导向型发展的障碍，而应作为一个关键前提。其原因有四：

首先，由资源引发的冲突和腐败对经济的破坏通常都会大大超过矿产带来的利润。举例来说，刚果（金）东部地区被充分地“开采”，却几乎没得到什么“开发”。阿富汗不需要如此代价的采矿业。

其次，合法采矿项目遭受的威胁更多是由于治理过少，而非过多。比如，社区参与的成本要比示威游行或者火箭袭击小得多。

再次，治理措施可以也应该设计得能够解决采矿企业对滥权或官僚主义的合理关切，同时不减少其效力，正如下面建议中所体现的。

最后，治理的缺位只会赶走而非吸引那些最负责的企业，而这些企业恰恰是阿富汗需要的。

原则上，与该法律相关的法规可以解决其中某些担忧，但它们不能与该法律相抵触或是增加全新的条款，一旦到位，它们远比法律本身更容易改变。因此，这是一个有力的论点，即必须确保国际标准和良好治理的基本原则在新法中所有可能的地方得到体现。

尽管有一些积极方面，但《采矿法》现有的形式意味着错失的良机，它未能将防范冲突、腐败和收入流失的最佳措施纳入立法。对于如此依赖采矿业发展又危险重重的阿富汗来说，这是无法承受的。在这个国家的历史上有很多例子，都是通过付出长期代价对短期压力做出反应来推动措施的落实。现在不应该再让历史重演。阿富汗政府和议会可以也应该采取行动，消除新法律的弱点，保持它的力量，为未来打下一个坚实的基础。

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这篇分析报告主要是在英国埃塞克斯大学2013年8-9月的商业与人权项目（EBHR）各位法律专家的研究基础上做出的。其他分析由美国哥伦比亚大学维尔可持续国际投资中心（一个由哥伦比亚大学法学院和哥大地球研究所组建的联合中心）以及全球权利组织的丽恩·德·勃鲁克尔所做。阿富汗公正观察（IWA）及公民社会自然资源监督网络（CSNRMN）对此文亦有重大贡献。全球见证对上述机构的大力帮助表示衷心感谢。